检察公益诉讼制度的探索与实践

何忠伟

（2020年10月29日）

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央作出的重大决策部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各级检察机关创新工作理念，不断健全检察机关提起公益诉讼制度，加强公益诉讼检察队伍建设，公益诉讼检察工作快速发展，取得显著成效。检察机关提起公益诉讼从无到有，经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段，走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。特别是检察机关通过提起行政公益诉讼，与行政机关形成合力，共同提升人民群众对公共利益的获得感。这是中国检察公益诉讼制度的独创之处，也是“中国模式”的要义。这项制度全面实施两年多来,检察公益诉讼工作呈现快速发展态势,在促进依法行政、助力环境资源领域等综合治理方面取得积极成效,形成了公益司法保护的“中国方案”。下面我结合我院工作实际，对公益诉讼制度进行一些交流：

一、公益诉讼的概念及类型

（一）公益诉讼的概念

公益是指国家利益和社会公共利益的总和，公益涵盖的范围广泛，主体范围为不特定的多数人，具有稳定性、共享性、内容多样性等特点。例如蓝天、碧水、净土、安全的食品、国有财产的保值增值，都与我们每个人息息相关。在市场经济条件下，一些唯利是图的企业为了追求自身的经济利益，降低生产成本，通过损害、侵占公共利益来获取自身的经济利益最大化，例如非法排污、非法捕捞水产品、在食品中非法添加添加剂、侵吞国有财产等，对于类似的违法行为，侵犯了的利益是每个公民都享有的权益，但公民不可能也没有精力通过普通的诉讼程序来维护自身的合法权益。对于公共利益受到侵害的现象，为了维护公共利益，法律设定了一种特殊的诉讼制度，这就是公益诉讼，是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。在保护公益的责任主体中，行政机关是公益保护第一顺位的责任主体，在公益保护中，检察机关处于补充性的主体地位，起着兜底的作用，只有在行政机关和有关社会组织不履行公益保护义务时，检察机关才提起诉讼。所以设定了诉前程序，包括民事公益诉讼诉前程序和行政公益诉讼诉前程序，民事公益诉讼诉前程序是指人民检察院在提起民事公益诉讼前，应当依法督促法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起公益诉讼，没有法律规定的机关、有关组织的，或者法律规定的机关、有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以提起诉讼。工作中，一般是在全国性的媒体上发布公告，公告期为一个月。行政公益诉讼诉前程序是在人民检察院在提起公益诉讼前，应当向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当自收到检察建议后两个月内整改并回复检察机关，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

（二）公益诉讼的类型

根据依据的程序法和承担责任方式的不同，可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。

1. 民事公益诉讼。古代公益诉讼制度起源于古罗马时期，现代民事公益诉讼制度起源于美国。我国公益诉讼司法实践开始较晚。1996年，丘建东因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价”的规定，多收了0.6元，于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉，要求公用电话亭给予加倍赔偿，诉讼标的为1.2元，并要求公用电话亭摘下旧的、未载明半价规定的资费表，赔礼道歉，该案颠覆了公众原来对民事诉讼的理解，被称为“中国公益诉讼第一案”。我国在2011年对民事诉讼法进行修订时，规定了民事公益诉讼制度。《民事诉讼法》第55 条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是公益诉讼制度首次在立法上得到确认，为公共利益司法保护机制的建立奠定了基础。为审理公益诉讼案件，最高人民法院先后出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（自2015年1月7日起施行）和《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（自2016年5月1日起施行）两个司法解释，确定相关公益诉讼案件的审理程序。民事公益诉讼根据起诉的主体来分，可分为三类：(1)由社会组织提起的公益诉讼。如中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称中国绿发会）分别诉中卫市美利源水务有限公司等8起土壤污染损害赔偿公益诉讼系列案件。中卫市美利源水务有限公司等8企业中有5家涉案企业未落实环评要求，将超标生产废水排入蒸发池；1家企业污水处理设施运行不正常，长期进行废水超标排放，并形成了巨大污水池；1家企业在沙地内填埋大量未经处理的废渣，导致地面泛出斑驳红褐色；1家企业向沙地偷排生产废水，上述8家企业的违法行为对周边土壤环境造成不同程度污染。中国绿发会请求判令这8家企业停止污染、消除环境污染危险、由有资质的第三方修复、合法验收等诉讼请求，在2015年2月国家环保部西北督查中心检查后，上述八家公司就开始治理整改，并通过了环保部门组织的验收。法院依照法律相关规定，组织双方当事人多次协商、沟通，聘请专家实地察看治污效果，最终，中国绿发会采纳环保部门环评验收结论，促成案件当事人达成了调解协议。经调解确定，由涉案8家企业在投入5.69亿元用于修复和预防土壤污染的资金基础上，再承担环境损失公益金600万元，并因其环境污染行为向社会公众公开赔礼道歉。宁夏蓝丰精细化工有限公司、宁夏明盛染化有限公司、宁夏华御化工有限公司继续按照专家的地下水修复方案完成地下水修复工作，并承担相应费用，直至实现设定的修复目标。中卫市中院将依法督促8家涉案企业履行调解协议确定的义务。(2)由行政机关提起的公益诉讼，也有人称“国益诉讼”。例如山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案。2015年8月，弘聚公司委托无危险废物处理资质的人员将其生产的640吨废酸液倾倒至济南市章丘区普集街道办上皋村的一个废弃煤井内。2015年10月20日，金诚公司采取相同手段将其生产的23.7吨废碱液倾倒至同一煤井内，因废酸、废碱发生剧烈化学反应，4名涉嫌非法排放危险废物人员当场中毒身亡。经监测，废液对井壁、井底土壤及地下水造成污染。事件发生后，原章丘市人民政府进行了应急处置，并开展生态环境修复工作。山东省人民政府指定山东省生态环境厅为具体工作部门，开展生态环境损害赔偿索赔工作。山东省生态环境厅与金诚公司、弘聚公司磋商未能达成一致，遂根据山东省环境保护科学研究设计院出具的《环境损害评估报告》向济南市中级人民法院提起诉讼，请求判令被告承担应急处置费用、生态环境服务功能损失、生态环境损害赔偿费用等共计2.3亿余元，两被告对上述各项费用承担连带责任，并请求判令两被告在省级以上媒体公开赔礼道歉。济南市中级人民法院经审理认为，弘聚公司生产过程中产生的废酸液和金诚公司生产过程中产生的废碱液导致案涉场地生态环境损害，应依法承担生态环境损害赔偿责任。就山东省生态环境厅请求的赔偿金额，山东省生态环境厅提交了《环境损害评估报告》，参与制作的相关评估及审核人员出庭接受了当事人的质询，环境保护部环境规划院的专家也出庭对此给出说明，金诚公司、弘聚公司未提供充分证据推翻该《环境损害评估报告》，故对鉴定评估意见依法予以采信。山东省生态环境厅主张的生态环境服务功能损失和帷幕注浆范围内受污染的土壤、地下水修复费及鉴定费和律师代理费，均是因弘聚公司的废酸液和金诚公司的废碱液造成生态环境损害引起的，故应由该两公司承担。因废酸液和废碱液属不同种类危险废液，二者在案涉场地的排放量不同，对两种危险废液的污染范围、污染程度、损害后果及其与损害后果之间的因果关系、污染修复成本等，山东省生态环境厅、弘聚公司、金诚公司、专家辅助人、咨询专家之间意见不一，《环境损害评估报告》对此也未明确区分。综合专家辅助人和咨询专家的意见，酌定弘聚公司承担80%的赔偿责任，金诚公司承担20%的赔偿责任，并据此确定二被告应予赔偿的各项费用。弘聚公司、金诚公司生产过程中产生的危险废液造成环境污染，严重损害了国家利益和社会公共利益，为警示和教育环境污染者，增强公众环境保护意识，依法支持山东省生态环境厅要求弘聚公司、金诚公司在省级以上媒体公开赔礼道歉的诉讼请求。为建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。在顶层设计方面，中央在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。生态环境损害赔偿制度改革方案明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖;省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。为配套生态损害赔偿制度，最高人民法院于2019年6月5日出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，规定审理行政机关提起的生态损害赔偿案件的程序。(3)检察机关提起的公益诉讼，称为检察公益诉讼。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有相关机关和组织或者有关机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条的规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向人民法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。检察机关在诉讼中称为公益诉讼起诉人。有以下特点：①仅限于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全和英雄烈士保护领域；②在没有起诉主体的情况下检察机关才提起公益诉讼。例如下塞湖矮围案。夏某某于2002年分别取得沅江市下塞湖芦苇场和湘阴县石湖包、响水坎芦苇场的承包经营权，自2005年开始擅自在下塞湖修建矮围、涵闸，至2015年1月，建成一条长18000多米、堤高3-5米的矮围泥堤，形成了一个面积约为2.7万亩封闭性湖泊，从事植树造林、渔业和畜牧养殖、种植油菜等。自2015年6月至2018年6月，沅江市政府、湘阴县政府相关职能部门实施拆围，本应由夏某某承担的矮围拆除费用全部由沅江市、湘阴县政府垫付或直接支付给夏某某。检察机关公益诉讼立案前，下塞湖矮围已全被拆除，但被破坏湿地的生态环境资源尚未恢复原状，依法应由违法行为人承担的拆围费用以及被夏某某领取的拆围资金尚未追回，国家利益和社会公共利益仍遭受侵害。另查明, 夏某某为了谋取非法利益，组织夏某泉等8人，于2016年6月至8月，与李某等6人共同在沅江市与湘阴县交界的下塞湖水域未经许可非法采砂，截至 2016年11月在下塞湖北闸出口附近的赤磊洪道未经许可非法采砂，非法获利共计2243.333万元，对洞庭湖湖区和河道地形地貌、岸带稳定性、水文情势和水生生物等产生不利影响，修复河床结构与水源涵养受损和水生生物资源受损所需的费用分别为865.61万元和7.969万元；组织夏某泉等7人采取明确禁止的矮围捕捞、赶网和电捕等方式非法捕捞水产品，破坏了下塞湖区域鱼类产卵场的生态环境资源，造成的直接渔业经济损失844.9万元，生态环境损害量化费用为修复渔业资源损失的费用2534.7万元。夏顺安犯被判处有期徒刑二十五年，剥夺政治权利五年，并处没收个人全部财产。其他被告人被分别判处十六年至二年三个月的有期徒刑。因夏顺安非法采砂造成矿产资源损失，采用修建矮围围湖等非法方式捕捞野生鱼，造成直接渔业经济损失生态环境损失巨大；益阳市人民检察院于2019年7月24日在《检察日报》发出公告，告知适格主体可以提起民事公益诉讼。公告期满后，没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受损害状态，益阳市人民检察院遂于2019年9月12日向益阳市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求判令夏某某等15人承担在各自参与非法采砂数量范围内承担连带赔偿费用共计873.579万元等民事责任，请求判令夏某某等8人承担连带赔偿费用2534.7万元，共计3379.6万元等民事责任。2019年12月25日，益阳市中级人民法院在益阳市监管中心公开开庭审理该民事公益诉讼案件。

需要说明的是：在提起民事公益诉讼时，检察机关处于兜底的位置，只有社会组织、国家机关不提起诉讼时，检察机关才提起诉讼。如果社会组织、国家机关提起诉讼时，检察机关可以支持社会组织、国家机关起诉。

2.行政公益诉讼。行政公益诉讼是中国检察制度的独创，只有检察机关才有权提起行政公益诉讼。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。目前检察机关办理的公益诉讼案件绝大部分为行政公益诉讼案件。

3.刑事附带民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼是区别于普通民事公益诉讼的一种特殊、独立的案件类型，是检察机关在办理刑事案件中发现存在损害社会公共利益情形，为节约司法资源、提高诉讼效率，同时追究行为人刑事责任和民事责任而提起的一种诉讼类型。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定：人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。例如我院办理的小天鹅案。2016年11月下旬至2017年1月17日，胡某某等人为牟取非法利益，分六次到位于湘阴县杨林寨乡的洞庭湖内横岭湖省级自然保护区猎杀国家二级保护野生动物小天鹅52只，破坏了自然生态环境资源，造成国家野生动物资源损失价值达69472元。经湖南师范大学生命科学院出具专家意见，认为：1、在长期的进化过程中，每只小天鹅携带着本种群的基础基因以及个体的特殊基因，由此构成该种群遗传多样性,一旦消失将无法挽回。2、小天鹅的生态价值主要体现在其与环境已经形成了相对固定的生态关系，这种动态平衡关系维系着当地的生态平衡。人为造成小天鹅种群数量减少，直接影响着整个洞庭湖区生态环境的平衡。替代小天鹅来维持洞庭湖湿地生态环境的稳定，费用巨大，无法用数量统计。该案不仅追究了被告人的刑事责任打击了犯罪，还提出了赔偿损失、赔礼道歉和以替代性方式修复生态环境等诉讼请求追究被告人的民事责任。

4.提起公益诉讼情况统计：据最高人民法院统计，2015年1月至2018年9月底（有正式文件可查询的数据，2018年9月底后的数据无公开文件），全国法院共受理各类环境公益诉讼案件2041件，审结1335件。其中社会组织提起的民事公益诉讼案件205件，审结98件；检察机关提起的公益诉讼1836件，审结1237件。从案件数量看，环境公益诉讼案件主要集中在检察公益诉讼，而社会组织提起的环境公益诉讼案件数量偏少。在我国32个省、自治区、直辖市中，受理社会组织提起的公益诉讼案件数量10件以上的仅有江苏、宁夏、贵州、北京4地，而案件数量在5件以下的则达到19个，其中黑龙江、上海、西藏、陕西、青海迄今还未实现案件零的突破。行政机关提起公益诉讼的案件更少。

根据最高人民法院的统计数据可以看出，检察机关已成为提起环境公益诉讼的重要力量，自2015年7月检察公益诉讼试点工作开始以来，检察机关依法履行职责，积极提起环境民事、行政公益诉讼，案件数量逐步超过了社会组织提起环境公益诉讼案件数量。截止2016年12月底试点开始半年时，检察机关提起环境公益诉讼74件，仅占公益诉讼案件总数的38%。而到了2018年9月，在已经受理的全部2041件环境公益诉讼案件中，检察机关提起的公益诉讼案件为1836件，达到了受理案件总数的90%。上述数据充分证明了“检察机关是维护国家利益和公共利益的一支重要力量”和“检察官是公共利益的代表，肩负着重要责任”的论断。

二、检察公益诉讼制度的来由

（一）制度来由

1.探索建议公益诉讼制度。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

2.人大通过决议试点。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第15次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定:授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。试点工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，充分发挥法律监督、司法审判职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。本决定的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限为二年，自本决定公布之日起算。

3.最高人民检察院决定试点。2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第45次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。在于北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点。

4.人大修法。2017年6月27日，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察公益诉讼制度，自2017年7月1日起在全国开展公益诉讼工作。一是对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改，第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”二是对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

5.扩大公益诉讼领域。2016年国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”；在十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求：“拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度，严格刑事责任追究”。《2020年推动长江经济带发展工作要点》明确探索危化品、尾库矿、交通运输等安全生产领域公益诉讼检察工作。最高人民检察院根据决议，将公益诉讼的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域向安全生产、未成年人、老年人权益保护、个人信息安全、网络侵害、文物和文化遗产保护、扶贫等领域拓展。

6.建立公益诉讼协作制度。为在检察公益诉讼中加强协作配合，合力打好污染防治攻坚战，共同推进生态文明建设，最高人民检察院、生态环境部会同发展和改革委员会等9部门于2019年1月2日联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》；为加强协作配合，更好地保障食品药品安全，最高人民检察院与国务院食品安全办等部门于2020年7月28日联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，相关均从线索移送、立案管辖、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等方面作出明确规范。省检察院也与省国土资源厅建立民相关的工作制度。

（二）习总书记对公益诉讼工作的指示：

1.由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。2014年10月23日，习近平总书记关于在党的十八届四中会会上作《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，指出：在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

2.要牢牢抓住公益这个核心。2015年5月15日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过《检察机关公益诉讼改革试点方案》，指出：党的十八届四中会全提出探索建议检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政，严格执法，维护宪法权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。

3.要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过《关于提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》，指出：试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。在要总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。

4.检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。2017年9月11日，习近平总书记向第二十二届国际检察官联合会暨会员代表大会贺信中指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。中国在发挥检察官公益保护作用，推进法治建设中积累不少经验，也愿积极借鉴世界有关法治文明成果，分享保护公益、推动法治建设的经验，深化司法合作交流，共同为促进人类和平与发展的崇高事业作出新贡献。

5.为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼厅的方案》，指出设立最高人民检察院公益诉讼厅，要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供法治保障。最高人民检察院设立了第八检察厅，也称公益诉讼检察厅，专职办理公益诉讼案件。省检察院也成立了第八检察部（又称第八检察部），负责办理公益诉讼案件。根据机构改革方案，我院也成立了第五检察部，专门负责办理公益诉讼案件。

三、充分认识推进公益诉讼工作的重要意义

（一）公益诉讼是件大事，需要高度重视高位推进。确立检察机关提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，不仅有利于保护公益，也有利于促进法治政府建设。全国人大常委会对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作出修改，正式以立法的形式确立检察机关提起公益诉讼制度，充分体现了党中央和全国人大对公益诉讼工作的高度重视。县委、县政府和县人大十分重视公益诉讼工作，2018年召开了全县公益诉讼工作会议，两办相继出台了《关于切实加强公益诉讼工作的通知》，将诉前检察建议整改落实情况纳入县委、县政府综合治理考评的内容，在千分制考核中有10的扣分项。县人大常委会出台了《关于在全县依法推进公益诉讼工作的决定》，实行检察建议报县人大常委会备案、检察建议整改情况同时向县人大常委会回复制度，明确行政机关不落实检察建议的由监察机关对相关责任人依法依规处理。

（二）公益诉讼是件好事，需要把握原则有序推进。新时代人民群众对公平、正义、民主、法治、安全、环境等方面的要求日益增长，对青山绿水等公益问题的关注度越来越高，需求越来越强烈。民之所向，政之所施，行政机关是公益保护的第一责任主体，检察机关在公益保护处于补充、兜底的地位，做好公益诉讼工作需要全社会全力推进；检察机关公益诉讼工作的实施要牢牢把握“公益”这个核心，全面理解、把握公益的内涵和外延，通过对行政机关存在的不信为、乱作为启动纠错程序，依法督促履职，审慎行权，以推动检察法律监督与行政执法监督形成强大合力来区同解决问题，以法治思维和法治方式维护公益，确保公益诉讼工作始终在法治轨道上运行。

（三）公益诉讼是件难事，需要凝聚共识协同推进。检察机关与行政机关都是公益的共同捍卫者，只是维护公共利益的方式和阶段有所不同，最终目的是一致的，都是使公共利益免受侵害。检察机关提起公益诉讼是给行政“找茬挑刺”，不是给行政机关“唱对台戏”，而是作为行政机关的法治参谋，与行政机关一道，根据各自的职责，共同维护公益。检察机关与行政机关的地位是平等的，只是在法律上、工作分工不同、职责不同，没有你低我高、你输我赢，只有共同履职、双赢共赢多赢。

四、检察机关开展公益诉讼工作的情况

（一）最高检开展公益诉讼工作情况

1.办案情况

2017年7月至2019年9月，共立案公益诉讼案件214740件，办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。其中，2017年7月至12月立案9170件；2018年立案113160件；2019年1月至9月立案92410件，同比上升68.98%。　2017年7月以来，共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件，占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩，督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨，追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。立案食品药品安全领域公益诉讼案件71464件，占立案总数的33.28%。紧盯学校、校外托管培训机构食堂及周边商店、“小饭桌”、“流动餐车”等食品安全监管问题，加大线索排查和检察办案力度，促进做到学生吃得放心、家长安心。针对人民群众高度关注的农贸市场、超市食品安全问题，排查监管部门违法行使职权或者不作为线索，依法予以监督，共同守护“菜篮子”安全。针对人民群众高度关注的保健食品药品虚假宣传问题，部署开展专项监督，立案相关公益诉讼案件1139件。针对人民群众高度关注的网络餐饮无证经营、超范围经营、配送餐品保管不善等问题，督促市场监管部门严格监管，督促网络平台加强行业自律，近6万家不合格网络餐饮店铺得到整改。办理国有财产保护领域公益诉讼案件。加强对人防工程易地建设费等行政事业性收费，政策性奖励、补贴，社保金、养老金等专项资金的监督，防止国有财产流失。立案相关公益诉讼案件20363件，督促职能部门追偿受损国有财产84.84亿元。办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件4826件。针对非法占用国有土地、拖欠土地出让金、违法储备土地“炒地皮”等问题，通过办案督促追缴国有土地出让金290.2亿元，督促行政机关收回被非法占用国有土地3.79万亩、没收地上建筑物66.22万平方米。办理英烈权益保护领域公益诉讼案件，对侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为立案75件，对符合起诉条件的53件，征询英烈近亲属意见；英烈近亲属不能起诉的，检察机关依法提起民事公益诉讼25件。围绕英烈纪念设施保护不力等问题，向有关部门发出检察建议581件，均获纠正。

2.检察机关的公益诉讼理念

最高人民检察院提出：检察机关坚持以习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为引领,创新公益诉讼检察工作理念。一是树立“双赢多赢共赢”理念,充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧开展公益诉讼检察,当好党委的法治参谋。二是树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念。通过公益诉讼诉前程序，我们强化监督、沟通、协调，促进行政机关依法履职、适格主体主动维权，不仅有利于及时保护公益，而且可以用最小的司法资源获得最佳的“三个效果”，有些案件通过诉讼才取得更深、更广的社会和法律效果，应以积极、负责的态度慎重诉诸法庭。通过庭审，推动一类问题、面上问题解决，促进依法治县的落实。公益诉讼检察开展两年多来,向行政机关发出诉前检察建议182802件,行政机关回复整改率达97.37%。三是树立“持续跟进监督”理念,“没完没了”地抓检察建议落实。2019年4月起,最高检组织开展为期三个月的公益诉讼“回头看”专项活动,对2018年办理的10万余件诉前检察建议持续落实情况进行评查,已督促行政机关履职整改4138件,依法提起诉讼59件,跟进监督、督促整改工作还在推进中。

五、湘阴县检察院开展公益诉讼工作情况

1.办案情况

自2017年7月1日至2020年9月30日，我院共受理公益诉讼线索143件，共立案127件，其中立行政公益诉讼案111件；立刑事附带民事公益诉讼案15件，已向法院起诉10件，法院支持全部诉讼请求，1 件因在诉前履行了生态修复责任而终结审查，4件正在办理中。我院办理的5件案件被最高人民检察院、湖南省人民检察院评为优秀案件或者典型案例，其中虚假医药广告整治行政公益诉讼案、胡某武等人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案入选最高人民检察院公益诉讼典型案例，老年人保健品公益诉讼案入选最高人民检察院指导性案例备选案例并入选最高人民检察院公益诉讼工作指导用书案例，下塞湖行政公益诉讼案入选湖南省检察院公益诉讼白皮书十大典型案例。石某“带薪羁押”行政公益诉讼案由省检察院作为优秀案件在内网公布，该案检察建议被评为湖南省检察院优秀检察建议。公益诉讼办案团队被湖南省人民检察院作为优秀办案团队向最高人民检察院推荐。

2.工作方法（有视频播放）

（1）坚持“共建共治共享”的理念，营造有利于公益诉讼检察工作开展的大环境。把公益诉讼检察作为促进基层社会治理的“杠杆”，积极协助党委政府撬动全社会“共建共治共享”。一是推动将公益诉讼检察纳入党委政府决策部署。争取县委常委会议专题听取并研究公益诉讼检察工作，并纳入全县发展大局中谋划和部署。县委办、县政府办联合印发《关于切实加强公益诉讼工作的通知》。县人大常委会作出《关于在全县依法推进公益诉讼工作的决定》。二是加强与行政执法机关的联动协作。与县内17个行政部门联合签发了《湘阴县检察公益诉讼工作联席会议工作制度》，建立联席会议、信息交流反馈、线索移送、案件协查工作机制，行政机关向检察机关开放执法信息平台；联合县市场监督管理局签发了《关于加强食品药品安全领域公益诉讼工作协作意见》。三是动员社会各界参与公益诉讼检察。广泛宣传公益诉讼检察职能，讲好公益诉讼检察故事。邀请社会各界代表现场监督、公开听证、听庭评议，共同参与公益诉讼检察活动。

（2）坚持“双赢多赢共赢”的理念，推动公益诉讼检察与基层社会治理同频共振。我们把公益诉讼检察作为促进基层社会治理的“推手”，聚焦党委政府关注、人民群众关切的社会治理难题精准发力。牢记习近平总书记“守护好一江碧水”的嘱托，将湘江、洞庭湖生态环境保护作为公益诉讼的重点，下塞湖“矮围事件”曝光后，办案团队迅速开展工作，立案4件，发出诉前检察建议2件，督促依法追回政府拆除矮围垫资、修复受损湿地。并开展专项监督活动，督促拆除非法网围、矮围43处，泥堤471764米，完成土方3288379立方米，还一江碧水。协助推进长江流域退捕禁捕。如张某等14人非法捕捞水产品公益诉讼案，在被告居住地开庭审理，当地200多名居民、渔民和学生到庭审现场旁听，通过案件进行普法教育，增强保护生态环境的意识。各被告当庭赔礼道歉，赔偿渔业资源修复费用21万余元，增殖放流鱼苗425万余尾，彰显了公益诉讼效能。2019年11月14日中央电视台新闻直接间栏目对本案进行报道。二是聚焦党委政府治理“难点”精准发力。既要加强市场监管又要保障投资环境，是党委政府追缴土地出让金时面临“两难”考量。我们积极搭建磋商平台，督促自然资源部门依法收回土地出让金2.5亿余元。三是聚焦人民群众反映强烈的治理“痛点”精准发力。开展了虚假医药广告整治、保障千家万户舌尖上的安全等专项行动。在办理“保健品”案时，为破解取证难题，让社区安排老党员带领检察干部进行营销会场，拍摄虚假宣传的视频资料，固定关键证据。在个案办理中发现的普遍性、规律性问题，通过检察长向人大主任会议汇报，形成主任会议纪要，督促相关行政机关联合开展行业整治、社区加强老年人活动中心建设、卫健部门加强社区医疗保健服务建设，推动由个案的处罚到行业治理。

（3）坚持制度化规范化专业化方向，积极探索公益诉讼检察工作制度和机制。一是探索一体化工作机制。实行线索集中统一管理，建立公益诉讼线索库和线索台账，一案一登记、一案一评估。整合院各部门职能和人员力量，建立内部线索移送制度，加强专业化办案组织建设。二是探索“一线工作法”和“一案三查”制度。紧盯一线行政执法机关开展走访调研，贴近基层一线“拉网式”摸排，发动一线群众积极举报。要求院内各业务部门在审查案件时，从刑事、民事和行政责任三个角度进行一案三查，及时发现和移送公益诉讼线索。三是探索检察建议“刚性化”监督机制。对发出的每一份检察建议进行可行性评估，确保检察建议的质量。推动将诉前检察建议整改落实情况纳入综合治理考评的内容；实行检察建议报县人大常委会备案、检察建议整改情况同时向县人大常委会回复制度，明确行政机关不落实检察建议的由监察机关对相关责任人依法依规处理。四是探索专家辅助人出庭制度。对于专业性强、疑难复杂的公益诉讼案件，邀请具有相关领域专业知识的专家辅助人出庭，为检察机关起诉意见提供有力支撑。如我们在办理“非法猎杀小天鹅”刑事附带民事公益诉讼案时，邀请了国家濒危物种科学委员会专家出庭，就猎杀小天鹅对环境破坏程度、生态的损害及修复方式、费用、保护生态环境资源等方面发表专业意见，增强了证据的说服力，提高了公众保护生态环境的意识。专家辅助人出庭视频被高检院公众号推送。

3.我院公益诉讼典型案例介绍（有视频）

（1）胡左武等人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案

【基本案情】2016年11月下旬至2017年1月17日期间，被告人胡左武等人为牟取非法利益，分六次到洞庭湖内位于湘阴县杨林寨乡的横岭湖省级自然保护区猎捕、杀害国家二级保护野生动物小天鹅52只，造成国家野生动物资源损失价值达69472元。经湖南师范大学生命科学院出具专家意见，认为：（1）在长期的进化过程中，每只小天鹅携带着本种群的基础基因以及个体的特殊基因，由此构成该种群遗传多样性。与其他物种一样，其复杂的基因结构是独一无二的，一旦消失将无法挽回。（2）小天鹅的生态价值主要体现在生态位上，这包括它对其他动植物的影响以及所处环境各要素的制约关系，通过长期的进化磨合，小天鹅与环境已经形成了相对固定的生态关系，这种动态平衡关系维系着当地的生态平衡。人为造成小天鹅种群数量减少，直接影响着整个洞庭湖区生态环境的平衡。替代小天鹅来维持洞庭湖湿地生态环境的稳定费用巨大，无法用数量来统计。

【办案情况】湘阴县人民检察院于2018年1月26日向湘阴县人民法院提起刑事附带民事公益诉讼，请求：（1）依法判令被告人胡左武等人共同赔偿因侵权造成的国家资源损失69472元；（2）判令被告人胡左武等人采取替代性方式修复生态环境；（3）依法判令被告人胡左武等人通过湖南省省级以上新闻媒体向社会公众赔礼道歉；（4）依法判令被告人胡左武等人共同承担本案专家咨询费16000元。2018年6月15日，湘阴县人民法院院长李卫东、两名审判员以及四名人民陪审员组成合议庭公开开庭审理本案，湘阴县人民检察院检察长何忠伟以公诉人和公益诉讼起诉人身份出庭支持诉讼。庭审中，公益诉讼起诉人针对胡某等人猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物行为对野生动物保护、生态环境、社会公共利益造成损害以及应当承担民事责任等争议焦点进行了举证、质证、辩论，从案件事实认定和法律适用等方面发表公益诉讼意见。庭审中检察机关还邀请专家辅助人出庭就猎杀小天鹅对环境破坏程度、生态的损害及修复方式、费用、保护生态环境资源等方面发表意见。胡某等人当庭通过省市县三级媒体向社会公众赔礼道歉。2018年9月18日，湘阴县人民法院依法作出刑事附带民事判决，全部支持检察机关提出附带民事公益诉讼请求。2018年6月25日，湘阴县人民检察院针对横岭湖省级自然保护区及沿途未按照规定设立界碑，未采取措施防止无关人员进入保护区，未张贴禁止猎杀珍稀动物的标语、宣传图的情况，向湘阴县林业局发出检察建议书，建议：1.设立界碑；2.宣传教育落到实处；3.设立环境教育基地；4.加强野生动物保护站的工作；5.建立有效的补偿机制。

【办案成效】被告人胡左武等人当庭悔罪并通过省市县三级媒体向社会公众赔礼道歉，对所有旁听群众带来极大震撼。庭审中，邀请专家辅助人出庭发表意见，增强了证据的说服力，提高了公众保护生态环境的意识。岳阳市人民检察院组织全市检察机关公诉、民行部门业务骨干，林业局、环保局等县直行政执法机构、乡镇负责人，市县人大代表、政协委员、人民监督员近200人到庭旁听。央视新闻直播间、人民网、《检察日报》、湖南卫视、掌上湘阴等各级多家主流媒体直击现场，全方位、立体式对本案进行跟踪报道，最高人民检察院影视中心根据本案拍摄的专题片《天鹅肉的滋味》在《共产党员网》上播出，进一步扩大了案件的影响力和震慑力，警示社会公众要增强法制意识、环保意识、责任意识，注重生态环境和野生动物资源的保护，强化源头预防和综合治理，不断提升生物多样性保护水平、减少破坏生态环境和自然资源现象，实现人与自然和谐共生，横岭湖省级自然保护区内候鸟的种类、数量显著增加，实现了“办理一案、警示一片、惠及一方”的法律、社会、生态和政治效果。同时，湘阴县林业局在横岭湖省级自然保护区及沿途按照规定设立界碑，张贴禁止猎杀珍稀动物的标语、宣传图，在县城主干道树立宣传保护珍稀动物的大型广告牌，本案的办理也引起了社会各界对保护候鸟的重视。据专家介绍，2016年横岭湖省级自然保护区内小天鹅数量为300至400只；2018年11月，湘阴县林业局在杨林寨乡发现小天鹅3000余只。

【指导意义】野生动物是自然生态系统中不可替代的重要组成部分，是大自然赋予人类的宝贵资源。猎杀小天鹅所处的横岭湖省级自然保护区是洞庭湖湿地的重要组成部分，也是长江生态系统的重要组成部分，是世界候鸟主要迁徙通道中的重要停歇地，在横岭湖过冬的国家二级野生保护动物小天鹅数量仅在300只左右，更是洞庭湖对外展示的一张名片。小天鹅被大批量猎杀，直接导致小天鹅种群数量减少，破坏了生物多样性，影响了洞庭湖湿地生态环境平衡。在以往的制度设计中，检察机关往往仅追究非法猎捕者的刑事责任，被损坏的生态资源无法通过司法途径得到有效救济。本案是我省首例野生动物保护刑事附带民事公益诉讼案件，不仅追究了猎捕者的刑事责任，打击了犯罪，而且提出了判令猎捕者赔偿损失、赔礼道歉和以替代性方式修复生态环境，对保护好洞庭湖的野生动植物资源及生态环境起到了较好的引领示范作用，为守护“上下天光，一碧万顷；沙鸥翔集，锦鳞游泳；岸芷汀兰，郁郁青青”的洞庭美景提供了有力的检察供给。

（2）老年人保健品销售违法整治行政公益诉讼案（有视频）

【基本案情】

湘阴县红瑞乐邦健康生活馆以赠送礼品等方式吸引老年人加入会员，在门店以参观产品展示间、专职讲师讲课、观看视频和文件的方式，向老年人推销“保健品”。 2018年10月、11月，该店主推北京京酿调味品有限公司生产的食品紫桑多酶果醋酵素。该产品未标明产品等级、产地、价格等信息，并虚假宣传“是调理一切疾病的万能钥匙”，缺紫桑多酶的危害有“糖尿病、高血压、高血脂、妇科疾病、前列腺、心脑血管等多种疾病，严重缺紫桑多酶会导致大肠类癌、肾癌等多种疾病”，诱导老年人以每盒338元的高价购买。事实上，该产品进货价为50元。

【调查和督促履职】

我院接到群众举报称该县某保健品销售门店存在虚假宣传现象，经前期线索研判及初步调查，发现该县大量存在向消费者特别是老年人通过虚假宣传高价销售保健食品、保健医疗器械和功能产品的违法行为，严重侵害广大消费者生命健康权和财产权益，是侵害食药安全公共利益的突出现象。该院党组高度重视涉案线索，成立了由5名员额检察官组成的专案组，为查清案件事实，拟定了详细的调查方案，开展调查取证工作。对线索调查核实后，经岳阳市人民检察院批准，该院以红瑞乐邦健康生活馆虚假宣传高价销售保健食品为突破口，于2018年10月15日、31日分别对原湘阴县食品药品工商质量监督管理局、湘阴县发展和改革局以行政公益诉讼立案。

老年人保健品销售中，商家为规避法律责任，对老年消费者进行虚假宣传多是通过语言诱导、哄骗，较少留下公开的文字资料，执法人员调查取证难度大。商家一般采取会员制销售模式，阻止陌生人进入宣传现场，发现陌生人进入宣传现场立即停止虚假宣传，改成唱红歌、看视频等形式；老年消费者被“洗脑”后也不愿意配合执法人员调查取证，甚至在询问时认可保健品的疗效、功能，进一步增加了该类案件的取证难度。湘阴县人民检察院与当地党委、政府事先沟通，争取支持配合，由社区安排曾经参加保健品销售现场的老年人带老年检察干警进入现场，检察干警伪装身份着便服，利用手表式录音录像设备拍摄宣传现场的视频资料，以获取商家虚假宣传的直接证据，再结合视频内容对相关证人询问取证，形成虚假宣传的证据链，有效地破解了取证难。

固定证据后，于2018年11月21日、26日分别行政机关发出检察建议：一是建议湘阴县食品药品工商质量监督管理局依法查处红瑞乐邦健康生活馆虚假宣传的违法行为。二是建议湘阴县发展和改革局依法查处红瑞乐邦健康生活馆的价格违法行为。三是建议二行政机关依法履行监管职责，加强市场监管，确保市场交易合法有序。

为落实检察建议办案效果，在提出检察建议同时，专题向湘阴县人大常委会主任（扩大）会议汇报保健品公益诉讼工作，形成会议纪要，由公安、发改、食药工商、卫计、司法、科协等部门成立专门班子，构建常态化工作机制，对保健品市场进行整治；建立联合执法平台，实现执法信息共享、程序衔接；制定严格的考核责任办法，明确保健品市场监管责任。

收到检察建议后，湘阴县食品药品工商质量监督管理局、湘阴县发展和改革局迅速立案调查，立即责令红瑞乐邦健康生活馆停业整顿，依法给予行政处罚。同时，根据检察建议及县人大主任会议精神，湘阴县食品药品工商质量监督管理局联合湘阴县发展和改革局、湘阴县公安局、湘阴县卫生和计划生育局（已更名为湘阴县卫生健康局）在全县范围内开展保健品（包括保健食品、保健医疗器械和功能产品）行业专项整治行动，依法对县内多家保健品销售门店进行了现场执法检查，并责令改正违法行为。

湘阴县食品药品工商质量监督管理局、湘阴县发展和改革局分别于2019年1月21日、23日回复湘阴县人民检察院。收到回复后，湘阴县人民检察院继续跟进监督，对红瑞乐邦健康生活会馆及其他保健品销售者进行调查。截至2019年5月16日，三家保健品销售门店已经停止营业；其他的保健品销售门店已停止虚假宣传，改变了销售模式，未再发现老年人在店内听课的现象。湘阴县文星镇各社区也以此为契机，相继开展了老年人保健讲座和保健品常识的科普宣传等活动，引导老年人理性消费。

【指导意义】

随着生活水平的提高，健康成为了人们普遍关心的话题，人们对保健品的需求也日益增大。根据中国保健协会的调查，我国每年保健品销售额超过2000亿元，其中老年人消费占了五成以上。部分保健品销售者虚假宣传、价格欺诈顽疾难改，受害的多是老人、病人，老人财产遭受损失，病人得不到及时治疗，损害了社会公共利益，社会反应强烈，群众深恶痛绝。通过行政公益诉讼诉前程序，检察机关与行政机关形成工作合力，共同推动解决群众反映强烈的社会问题。本案中，湘阴县人民检察院以个案办理为切入点，推动行政监管部门对辖区内的保健食品、家用医疗器械和功能产品行业和区域相关问题进行集中专项整治，有力整治了保健品市场虚假宣传和牟取暴利的乱象，维护了老年人的生命健康和财产安全，促进社区给老年人提供更多关爱，引导老年人理性消费，做到了办理一案，警示一片，实现标本兼治。

1.采取积极有效措施，破解虚假宣传调查取证困局。因老年人保健品销售中都是通过语言来诱导、哄骗消费者，较少留下公开的文字资料；虚假宣传的受众为老年人，执法人员进行入宣传现场调查取证容易被发现；销售单位阻止陌生人进入宣传现场、发现陌生人进入宣传现场立即停止虚假宣传改成唱红歌、看视频等形式阻碍行政执法机关调查取证；老年人被“洗脑”后不愿意配合执法人员调查取证甚至在取证时认可保健品的疗效、功能等原因，造成虚假宣传取证难度大。经过与当地党委、政府的沟通，采取由社区安排曾经参加保健品销售现场的老年党员带老年检察干警进入现场，检察干警伪装身份着便服，利用手表式录音录像设备拍摄宣传现场的视频资料，以获取进行虚假宣传最直观的证据，再结合视频内容对相关证人询问取证，形成虚假宣传的证据链，有效地破解了取证难。

2. 充分发挥多个行政执法权限，开展行业整治。保健品市场乱象是全国各地都长期存在的顽疾，虽然经过多个行政执法部门多次开展联合执法专项整治行动，但各类违法行为屡禁不止，重复反弹。为取得更好治理效果，湘阴县人民检察院在向被监督行政机关提出诉前检察建议同时，由检察长专题向湘阴县人大常委会主任（扩大）会议汇报老年人保健品公益诉讼工作，主任会议形成纪要，成立由分管副县长任组长，公安、发改、食药工商、卫计、司法、科协等部门为成员的专门班子，构建常态化工作机制，对老年人保健品市场进行整治。发挥市场监督部门和价格监管部门的行政执法职能，对保健品销售违法中存在的广告违法行为和价格违法行为进行整治，同时发挥卫健部门的行政执法职能，加强对医疗器械销售违法的整治，（发挥多个行政执法权限，）形成执法合力，对湘阴县保健品市场进行整治，取得了较好的效果。

3.促进社区为老年人提供更优质养老和保健等公益服务，提升社会治理效能。保健品销售单位打“亲情牌”“科技牌”“健康牌”等对老年人进行“洗脑”，让老年人认可所谓的“疗效”，“自愿”购买保健品，达到牟取暴利的目的。我院利用向人大主任会议专题汇报的契机，建议社区加强老年人活动中心建设，提供便利服务，实现老有所养，完善服务内容，满足老年人的精神、情感、亲情需求，让老年人老有所乐；建议卫健部门加强社区医疗、保健服务建设，让老年人老有所医，享受到便利的医疗、保健服务，重视健康教育和预防保健，减少保健品营销借机坑老的机会。

五、公益诉讼工作中遇到的困难

同志们，我院的公益诉讼工作取得了一定的成绩，还存在下许多困难，制约公益诉讼工作的质效，影响公益保护效果：

1.线索来源渠道单一，线索发现难。行政机关没有移送公益诉讼线索的意愿，公益诉讼线索移送平台和机制尚未建立，两法衔接平台未发挥实质作用，线索发现难导致案件数量少。检察机关没有渠道及时发现存在的违法行为和行政机关管理上的漏洞。

2.公益诉讼检察宣传推介有待进一步加强。检察机关对公益诉讼检察职能的宣传力度不够，运用融媒体资源开展宣传的能力水平不高，宣传方式方法有待改进，社会公众对公益诉讼检察的知晓度还有待进一步提高。

3.行政机关对公益诉讼制度不了解、不理解，导致不支持、不配合。有的行政机关认为怠于履行职责有工作上的客观原因，没有破坏公益，排斥公益诉讼立案和检察建议；有的行政执法机关对检察公益诉讼工作的运行程序、目的不了解，希望检察机关对行政相对人发检察建议而不乐意自身被立案，有的行政机关不愿共享行政执法信息，有的不愿配合检察机关调查取证，有的不愿意接收检察建议，有的不积极整改，有的以不好整改为理由排斥检察建议，影响办案效果。

4.公益诉讼调查核实手段有限。新修改的《人民检察院组织法》赋予了检察机关调查核实权，但该规定较为原则，调查核实工作仍缺乏具体刚性保障手段，实践中还存在检察机关现场调查进不了门、需要依靠行政机关的行政执法完成调查等问题。

4.“法检”两院对公益诉讼检察有关问题存在分歧。公益诉讼制度不能完全适用传统的诉讼制度程序，“两高”关于公益诉讼检察的司法解释过于原则，刑事诉讼法和民事诉讼法对诉讼程序的设计不完全一致，适用法律有不同的理解，“法检”两家对刑事附带民事公益诉讼案件进入庭审环节的相关问题存在分歧，鉴定周期长影响诉讼期限，都需要法院的支持和配合。

5.公益诉讼检察保障机制不完善。办理公益诉讼案件，大量专业性问题需要委托鉴定或借助科技手段，但鉴定机构少、鉴定专业化要求高、评估费用高昂、鉴定周期长以及智慧检察尚未应用，掣肘了公益诉讼办案工作的开展。公益诉讼资金账户尚未设立，生态环境损害赔偿费用和惩罚性赔偿金的管理和使用，财政部门没有明确规定，导致判决内容难以执行到位。

保护公益是行政机关、检察机关共同的目标，也是共同的职责。我们呼吁行政机关了解公益诉讼、支持公益诉讼、配合公益诉讼，完善工作机制，构建公益保护“共同体”。充分发挥公益诉讼诉前程序的作用，加强与相关行政机关的交流衔接，一起来保护蓝天碧水净土，一起来维护我们舌尖上的安全，一起来保护国有财产免受侵犯，让人民群众共享实实在在的获得感幸福感安全感。